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{43} 【注释】 作者简介：李会勋(1980-)，男，山东单县人，山东科技大学文法学院讲师，硕士生导师，法学博士，山东大学法学院博士后，研究方向为宪法学与行政法学。

应当说，监察对象属于被调查人，而广义上的被调查人则不限于监察对象。[10]例如，国家以合同形式聘用的专业技术人员、法律顾问等，在某些专业领域具备专业技能，为国家提供智力支持，在国家机关中履行一定职责。

不过，这里有两个问题需要注意。[19]享有国家公权力的国家机关必须受到严格的监督，以防止国家公权力被滥用。公财与公共利益直接相关，公财具体就包括公共财产与公共资源，对公财负有管理责任的人员属于国家监察的对象。首先需要说明的是，这里的公共岗位并不只是指国家机关组织法意义上法定的国家机关中的公职岗位，而是包括了国家机关和中国共产党以及各民主党派机关、政协机关、人民团体等国家与社会团体组织中所有具有公共职能的公共岗位。依照我国《公务员法》的规定，公职岗位的设置应在定机构、职能、编制基础之上依据核定编制职数限额来确定，但由于实践中国家行政编制与事业编制并存且存在编制混乱、人员超编、结构失调及超职数配置等问题，[28]只要是被纳入国家行政事业编制的公职岗位都应属于这里的公共岗位。

也就是说，国家监察所覆盖的范围更广泛，既包括全国人大常委会解释中的基层组织人员，也包括我国《刑法》上的其他依照法律从事公务的人员，还包括其他依法履行公职的人员。[32]尤其是，随着经济社会的发展，行政任务急剧膨胀，国家负担越来越繁重，并且，伴随着公共行政改革的渐次展开，出现了政府职能部分社会化之倾向，引发了公共行政的多元化发展，具体就表现为从传统的权力行政扩展到非权力行政，衍生了许多如协作行政、公私合作等类型的非正式行政形式。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度的基本政治逻辑是整体主义、集体主义思维，明显区别于以自由主义、个人主义为特征的英美宪政制度。

（一）地域性公法人构造的必要性 通说认为，地方自治包含团体自治和居民自治两层含义。[3] （二）地方政府事实上的财政自主权 如果从事实层面考察，地方政府还有许多真实的收入自主权和支出自主权。近年来，佛山、哈尔滨、温岭、顺德等地尝试推进参与式预算，让人民群众参与地方预算的编制、审议、监督等过程，取得了财政民主的初步成效。以上是我国近年来地方财政自主权的概貌。

郑永年提出了中国式的行为联邦制。二是地方财政自主权的规范层面与事实层面的长期背离。

除地方政府不具有公法人资格以外，其权利构造既缺乏地方政府作为权利主体介入中央与地方财政资源调配的程序机制，也缺失法治化的地方财政权利的保障与救济机制，与此相伴，地方居民对地方财政自主权力的监督制约机制也显得乏善可陈，地方人大的预算审议监督更多履行的是形式化的橡皮图章功能。赋予普通地方政府抽象公法人地位仅仅是一个法律地位的确认或承认，关键是要从宪法、法律上赋予地方政府实质性的财政自主权力，特别是一定的税收立法权。赋予地方政府地域性社团公法人地位和自治权力，不能仅仅停留在形式上。[24]参见唐丰鹤：《哈特法律实证主义的三大命题》，《法政探索》2013年第8期。

[19]［美］奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第22页。[19]如果根据上述纯粹经济学定义，中国也属于财政联邦主义。公债只是省级地方政府自主收入，省级以下地方政府不享有公债举借权。省级政府有行政事业性收费项目设定权，没有政府性基金设定权，省级人大常委会有部分矿产资源有偿使用制度设定权以及资源使用费率确定与调整自主权，地方政府享有对地方财政形成的非经营性国有资产收益的自主收入组织权。

[14]参见宣晓伟：《传统中国中央集权制的认识和评价》，《中国发展观察》2016年第6期。地方自治的权利内涵则是指地方政府或地方公共团体自治权利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征，它属于地方自治（自主）单位作为法律主体对外的法律属性。

可见，地方政府从来没有作为权利主体参与其中的博弈或协商程序，更缺乏相应的权利救济和权利保障机制。目前地方政府规范意义上的非税收入主要由政府性基金、政府规费、国有资产及国有资源的收益等三部分组成。

四是中央与地方财政关系科学化、规范化、法治化的道路任重而道远。我国现行《宪法》《立法法》均未把税收立法权下放给地方政府，除非全国人大常委会有特别授权。《办法》指出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。[11]刘旺洪：《国家与社会：法哲学分析范式的批判与重建》，《法学研究》2002年第6期。正如有学者所说：由于缺少法律的规范性约束，中央政府在财政权力划分上处于绝对的优势，故而形成了以中央政府的需要为主导进行动态调整的财税体制。[29]参见前注[28]，胡伟文。

在现有法律规范体系内，我国没有普遍实行地方自治制度，因而没有地方财政自治权的规范概念，地方财政自主权的规范概念有先天缺陷，但规范意义上的地方财政自主权依然存在，尽管地方财政自主权更多的是以事实上财政自主权的面目呈现的。联邦主义是指：一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）对这些服务的需求决定。

[30]另一种观点认为，应当利用专门法的形式或者通过地方参与中央立法程序，规范和调整中央与地方利益冲突和争议。同时，求仁的心志伦理支配公共领域导致公与私边界不清，也无法在这个领域实行严格的法治。

[28]参见胡伟：《财政民主之权利构造三题》，《现代法学》2014年第4期。它也具有高度自治性、服务性和法治性，是市民社会中利益集团的利益代表，也是利益集团参政议政的组织。

其次，要加强相关中央与地方财政关系法律制度的落实、督查、监督和法律责任追究，要坚决查处和果断追究那些胆敢视法律规则为玩物的中央及地方主政负责人。在中国求仁传统下，由于人生意义的实现是在此世的，因此秉持这个传统的知识阶层并不像救赎和解脱传统那样成为宗教人士，而是直接与官僚阶层相结合，成为士大夫与士大夫政治相结合的治理模式阶层。（三）地方财政民主制度的完善 我国《预算法》第13条规定了地方各级人大对预算的审议、监督制度。罗兰德等学者称中国是财政联邦制

行政组织法 一、城镇化进程中的县辖市问题 对于城镇化的当代意义，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（中发〔2014〕4号）指出：当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。当然，在确认这一点的同时也要明确，作为一种城市类型的镇具有其特殊性，否则《宪法》就不会同时使用城市和城镇的用词。

由此，从城市功能的视角来看，市与镇并不存在不可跨越的制度鸿沟。进入专题： 新型城镇化 县辖市 镇级市 。

在新型城镇化的历史进程中，我们应当更加谨慎同时也更加积极地面对发展道路的多种可能。因此，《城乡规划法》的规定方式其实是承认了镇作为城市的可能性。

市可直接管辖区、县，但也不直接管辖乡、镇。镇本身就应当是拥有较高城市化水平的地域，这种认识的表现之一便是对城市化和城镇化的混用。他将自己的抱负和未来投入其中。比如有观点就认为：大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上讲是违宪的。

在这个意义上，县辖市能够成为民主与自治的直接载体，成为塑造与维持现代公共生活的重要单元。对县辖市尝试的回应，应当着眼于《宪法》的价值和规范体系，在地方制度、行政区划、经济社会发展、公民自由权利等多重目标的框架内，寻找可能的解决方案。

[16]本质上，市等同于城市，只不过市作为地名的后缀，更方便指代行政区划及其级别。[8] 朱光磊、何李：《从竞争到伙伴：中国市制改革的政治逻辑》 ，载《南开学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

在行政级别配置上，衍生出副省级市和副地级市。此外，还有第三个方向，即某些镇被其所在的县市吸收，成为该县市政权的组成部分，比如改为地级市下辖的区、改为作为县区派出机构的街道办事处或者成为社区。

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